تجربه برخي از كشورهاي منتخب در اجراي نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

تجربه برخي از كشورهاي منتخب در اجراي نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

1- كانادا

الف – زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد از دهه 1960 آغاز شد. در اين دهه توجه بيشتر معطوف به مرتبط ساختن مخارج به نتايج و محصولات بود. در دهه 1970، ارزيابي برنامهها و اثربخشي برنامهها را در دستور كار خود قرار داد.

مهمترين تحولات انجام گرفته در اين زمينه از آن زمان تاكنون به شرح زير بوده است:

بررسي برنامهها و فرآيند هزينه به منظور كاهش كسري بودجه كه موفقيت برنامهها را با خطر مواجه ساخته بود.

تغيير نظام مديريت هزينهها و گزارش دهي نتايج و عملكردها

تاكيد بر كيفيت خدمات، تعيين استانداردهاي خدمات و گزارشگيري از عملكردها و نتايج

بررسي ساير روشهاي ارايه خدمات دولتي. موفقيتهاي بدست آمده در اين زمينه به خصوص واگذاري و ارايه اين خدمات به بخش خصوصي و تاكيد بيشتر بر نتايج بسياري از مشكلات ارايه اين خدمات در بخش دولت را از بين برده است.

اصلاح نظام حسابداري بودجه در راستاي هماهنگي با تحولات ايجاد شده

اصلاح روش گزارش دهي به مجلس به منظور ارايه اطلاعات مناسبتر در زمينههاي برنامهها و طرحهاي دولتي و عملكرد اقدامات دولت با تكيه بر نتايج

ابلاغ دستورالعمل ارزيابي نتايج و تعهدات دستگاههاي اجرايي شامل: اندازهگيري عملكرد، گزارشدهي و ارزيابي

از سال 1998 نظام تشويق و تنبيه برقرار شده و مديراني كه به نتايج مورد انتظار رسيدهاند مورد تشويق قرار گرفتهاند. به طور كلي بين 10 تا 25 درصد از حقوق مسئولين اجراي برنامهها وابسته به تحقق و دستيابي به عملكرد و نتايج از پيش تعيين شده بوده است.

خزانهداري چارچوب مديريتي خاصي براي مديران مالي تعيين و ابلاغ كرده است.

مدرسه خدمات عمومي كانادا دورههاي متعددي براي آموزش بودجهريزي بر مبناي عملكرد برگزار كرده است.

از سال 2003 چارچوب خاصي تحت عنوان "پاسخگويي مديران" تهيه و ارايه شده است. در اين چارچوب مسئوليتها و انتظارات از دستگاههاي اجرايي مختلف در زمينه عملكرد و نتايج براي معاونين دستگاههاي مزبور مشخص شده است. همه ساله دبير هيات خزانهداري چگونگي عملكرد شاخصهاي هر دستگاه را با معاونتهاي ذيربط بررسي و گزارش مينمايد.

دولت تاكيد زيادي بر مرتبط ساختن مخارج با نتايج در امر برنامهريزي، گزارشدهي داخلي و گزارش به مجلس دارد.

مرتبط ساختن اجراي سياستها و نتايج بدست آمده

اندازهگيري معني دار نتايج براساس يك شاخص واحد

بودجه يكساله انجام ميگيرد در حاليكه نتايج آن ممكن است بيش از يك سال بدست آيد.

نتايج ممكن است حاصل از يك فعاليت دولت نباشند و چند فعاليت منجر به يك نتيجه واحد شود.

عدم توازن در ارايه گزارشات مالي به دليل طبيعت نظام پارلماني و گرايش دستگاهها به گزارش عملكردهاي مطلوب و عدم گزارش مشكلات

با نشستن و بحث كردن راه به جايي برده نخواهد شد. بايد كار را شروع كرد. تا زماني كه كار شروع نشده است دستگاههاي اجرايي تعهد دولت نسبت به اجراي نظام را باور نميكنند.

نبايد انتظار داشت از همان اول نظام كامل و بدون نقص اجرا شود. حداقل بين 5 تا 6 سال تلاش مستمر تمامي بدنه دولت براي اجراي نسبتاً كامل نظام مورد نياز است. همواره موانعي بر سر كار وجود دارد يا به وجود خواهد آمد كه بايد به تدريج مرتفع و از سر راه برداشته شود.

ب- تلاشهاي به عمل آمده در زمينه فرهنگ سازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

ج - موانع اصلي موجود در سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د – درس يا درسهاي مهم حاصل از اجراي نظام

2- شيلي

الف – زمان و چگونگي شروع و اجراي نظام

فكر كاربرد شاخصهاي عملكرد در بودجه از سال 1994 بوجود آمد. تلاشهاي هماهنگ وزارت دارايي، وزارت رييس جمهوري و معاونت وزارت توسعه منطقهاي در اين امر موثر بود. اين سه وزارتخانه يك كميته سه جانبه براي نوسازي مديريت عمومي ايجاد كردند.

در جريان مبارزات انتخاباتي سال 1999، طرفداران دولت وقت شاخصهاي عملكرد بسياري را ارايه نمودند، كه به دليل كمبود اطلاعات مربوط به نتيجه اين شاخصها، توفيق زيادي بدست نياوردند. از طرف ديگر رهبران مخالفان در اثبات مشكلات مربوط به عملكرد موفق بودند. نهايتاً كانديداي مورد حمايت دولت انتخاب شد ولي براي مدتي بسيار كوتاه.

در همين سالها توسعه نهادهاي مالي (دفتر بودجه و خدمات عمومي) امكان حركت به سوي بودجه مبتني بر عملكرد و نتايج را به وجود آورد. مهمترين تصميمگيري در اين زمينه اضافه نمودن شاخصهاي عملكرد در مجموعه شاخصهاي مرتبط با حقوق و دستمزد بود. بروز بحرانهاي مالي نيز به اين امر كمك بسزايي نمود. در دوره 2003 و 2004 وزارتخانههاي رياست جمهوري، دارايي و كنگره با كمك يكديگر قانون شفافيت را به تصويب رساندند. در اين قانون پاسخگويي مديران و نتايج و عملكردها نقشي اساسي در اصلاحات پيشنهادي دارند.

ب - تلاشهاي به عمل آمده در زمينه فرهنگ سازي بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

شاخصهاي عملكرد با حقوق و دستمزد مرتبط شده است. اين شاخصها مشتمل بر فرآيند، محصول، نتايج مقدماتي و نهايي ميباشند. همچنين اين شاخص براي ارزيابي عملكرد بودجه در اختيار كنگره قرار داده شده است.

هر زمان دستگاههاي اجرايي تقاضاي منابع مالي براي اجراي فعاليتها يا پروژهها ميكنند، به همراه تقاضا خود بايد "چارچوب منطقي" مشتمل بر ملاحظات مربوط به نتايج هر يك از آنها را نيز ارايه دهند. بايد ارتباط منطقي بين طرحها و پروژههاي پيشنهادي و نتايج منتظر وجود داشته باشد.

در سه سال اخير هر يك از دستگاههاي اجرايي واحدي بنام "دفتر اطلاعات و شكايات" تشكيل دادهاند. اين دفتر تحت استانداردهاي خاص و كاركناني كه به طور مستمر آموزشهاي لازم را ميبينند فعاليت مي كند. از اطلاعات جمع شده در اين دفاتر براي بهبود عملكرد و دستگاه استفاده ميشود.

ج - موانع اصلي موجود بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

اگرچه پيشرفت خوبي در ارتقاي تخصص و تثبيت جايگاه شاخصهاي عملكرد حاصل شده، ليكن هنوز تعدادي از كاركنان همكاريهاي لازم را در اين زمينه به عمل نميآورند.

مشكل ديگر نبود اطلاعات تفصيلي در مورد نتايج است. درخصوص مخارج و محصولات اطلاعات نسبتاً جامعي وجود دارد. ليكن اطلاعات مربوط به عملكردها يكپارچه، هماهنگ و قابل مقايسه نيستند.

به دليل مشكل تفكيك نتايج عملكرد از ساير متغيرهاي خارجي و همچنين دراز مدت بودن نتايج اندازهگيري نتايج با مشكل روبرو است.

فرآيند اجراي نظام بايد تدريجي باشد. براي حركت از وضع موجود به وضع مطلوب كاركنان دستگاههاي اجرايي بايد آموزش لازم را ببينند.

فرآيند بودجهريزي اهرم خوبي براي ايجاد انگيزه در دستگاههاي اجرايي براي انجام اصلاحات است. مرتبط ساختن حقوق و دستمزد به شاخصهاي عملكرد ميتواند به عنوان ابزاري در اين زمينه بكار رود.

دستگاههاي اجرايي بايد نزديكتر به مردم فعاليت كنند. براي درك بهتر ارتباط محصولات با نتايج بايد ارتباط نزديكتري با مردم داشته باشند. داشتن دفاتر تخصصي براي اين منظور ميتواند مفيد باشد.

د - درس يا درسهاي مهم حاصل از اجراي نظام

3- كلمبيا

الف - زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

بودجهريزي بر مبناي عملكرد در 15 سال گذشته دو نقطه عطف داشته است. ابتدا در دوره

1990-1994، زماني كه بحران ناكارآيي و فساد پروژههاي سرمايهگذاري ضرورت كنترل و ارزيابي را به عنوان ابزاري براي ارتقاي بهرهوري و شفاف نمودن اين پروژهها آشكار كرد. طي اين سالها اصلاحات سياسي و نهادي عميقي نيز در اين كشور به عمل آمد كه منجر به قانون اساسي جديدي گرديد كه حاوي مجموعه خط مشيهايي براي نوسازي دولت بود. در ميان اين خطمشيها ايجاد يك نظام ملي براي ارزيابي نتايج تحت نظر يك نهاد فني با قدرتي در سطح وزارتخانه و با عنوان "وزارت برنامهريزي ملي" پيشبيني شده است.

با كمك بانك جهاني، دولت نظامي را مبتني بر نتايج طراحي كرده است كه از سه جزء كلي كنترل، ارزيابي استراتژيك و انتشار نتايج، تشكيل ميشود. البته در دوران اجرا طي دوره 1994-2002، جزء مربوط به نتيجه محور بودن با مشكل روبرو بوده و در عمل پيشرفت كمي در كاربرد آن براي بهبود ساختار تصميمگيري بودجهريزي حاصل شده است.

دومين نقطه عطف، در اگوست 2002 رخ داد كه تاكنون ادامه يافته است. با توجه به اينكه افزايش در مخارج دولت در دهه گذشته منجر به بهبود متناسبي در شاخصهاي عملكرد امور اتماعي و اقتصادي نشده است تصميم سياسي مهمي در زمينه تمركز بيشتر بر نتايج اتخاذ گرديد. از طرفي مشخص گرديده است كه افزايش مخارج عمومي تاثيري منفي بر ماليه عمومي داشته است. براي مقابله با اين امر، در مجموعه سياستهاي دولت جديد بودجهريزي بر مبناي عملكرد و نتيجه محور شدن بودجه مورد تاكيد قرار گرفته است. ضمن اينكه خط مشيهاي مربوطه در قالب اصلاحات جامع "نظام ارزيابي ملي" از سوي وزارت برنامهريزي ملي پيشنهاد شده و در ماه جولاي 2004 به تصويب رسيد.

ب - تلاشهاي بعمل آمده در زمينه فرهنگ سازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

طي دو سال گذشته دولت كلمبيا از طريق نظام اينترنت روشهاي جديدي براي جمعآوري اطلاعات مورد نياز دستيابي به پيشرفت فعاليتها و ميزان تحقق اهداف مندرج در برنامه توسعه ملي بكار برده است. اين نظام از يك طرف امكان دستيابي شهروندان را نيز به اطلاعات عملكرد تمامي دستگاههاي اجرايي فراهم كرده است و از طرف ديگر دستگاههاي اجرايي را نيز در مورد تحقق اهداف خود حساس نموده است.

مديريت نتيجه محور در صورت وجود اطلاعات كافي و به موقع ميتواند موفق باشد. به همين دليل براي بهبود عرضه، تقاضا و كيفت گامهايي برداشته شده است. از جمله اين اقدامات ميتوان به تعريف نقش و مسئوليت نهادهاي جمعآوري كننده اطلاعات مربوط به نتايج، منطقي كردن تعداد شاخصها و تعريف شاخصهاي ارزيابي جديد، پيشبيني نظارت بر اطلاعات اخذ شده به وسيله افراد خبره اشاره كرد.

طراحي انگيزههاي لازم از جمله انگيزههاي نهادي (تشخيص تجربيات موفق در توليد نتايج)، قابليت مشاهده براي شهروندان و انگيزههاي بودجهاي (از طريق پرداختهاي تشويقي)

ايجاد ظرفيت هاي جديد كنترل و ارزشيابي

اعلان نتايج و عملكرد برنامههاي اولويتدار شامل گزارش رييس جمهور به مجلس و انتشار ادواري عملكرد شاخصهاي اساسي

نبود اطلاعات دقيق و قابل اعتماد

در حال حاضر بودجه كلمبيا بر مبناي وزارتخانهها و ساير دستگاههاي اجرايي است و امكان تعيين چگونگي طرح منابع و نتايج حاصل از مصرف منابع وجود ندارد.

به رغم تلاش هاي به عمل آمده، ظرفيتهاي ارزشيابي دروني و بيروني بخش عمومي تكافوي نيازهاي موجود را نمي كند. جا براي ايجاد ظرفيتهاي جديد به خصوص در سطح پايين تراز ملي دولت، بسيار است.

تمركز كنترل و ارزشيابي و مديريت نتيجه محور بر كيفيت مخارج دولتي در كسب حمايت تصميمگيران دولتي موفق بوده است.

مديريت نتيجه محور اگر از طريق ابزارهاي ساده و در عين حال فني به اجرا درآمد اعتبار دولت را نزد شهروندان ارتقاء مي دهد.

تبديل نتايج به محصولات عيني (مانند گزارشات، برنامههاي راديويي) براي استقرار يك نظام مديريتي نتيجه محور درون دولت و بين دولت و مجلس و مردم ضروري است.

كيفيت اطلاعات و قابليت دسترسي شهروندان به اطلاعات شرط لازم براي استقرار نظام بودجه و مديريت نتيجه محور است.

در سال 1994 ابتكار "مديريت استراتژيك" به اجرا درآمد، كه شامل مجموعه اصلاحات مديريتي در خدمات دولتي بود. مهمترين اين اصلاحات تدوين استراتژي و اهداف اساسي 3 سال آينده بود. براساس قانون مديريت خدمات دولتي همه دستگاههاي اجرايي دولتي موظفند هر 3 سال يكبار و يا 6 ماه پس از انتصاب وزير جديد، نسبت به تهيه برنامه استراتژيك اقدام كنند. همچنين دستگاههاي مزبور مكلفند به طور سالانه عملكرد برنامه استراتژيك مزبور را گزارش دهند.

مصوبه مربوط به بررسي هزينهاي اقدام ديگري بود كه در سال 1997 صورت گرفت. هدف از اين مصوبه حركت از سوي روش سنتي اتكاء مديريت خدمات دولتي به نهادهها به سوي دستيابي به نتايج است. براساس اين مصوبه هر وزارتخانه و دستگاه اجرايي مكلف به انجام بررسيهاي سالانه هزينهاي است. وزارت دارايي بر انجام اين بررسيها نظارت دارد.

در سالهاي اخير اقدامات ديگري نيز كه معطوف به نتيجه محور كردن هزينهها است انجام گرفته است. از جمله، در موافقتنامه مشاركت اجتماعي ملي، جايزه مالي براي پيشنهاد واگذاري بخشي از خدمات دولتي به بخش خصوصي در نظر گرفته شده است. در مقابل دريافت مبلغ جايزه، دستگاههاي اجرايي دولتي مكلف به ارتقاي سطح خدمات عمومي هستند.

در سال 2002، شوراي اقتصادي و اجتماعي ملي گزارشي تحت عنوان "دستيابي به نتايج مطلوب" منتشر ساخت كه مهمترين پيشنهاداتي كه در آن مطرح شده است ايجاد و فرهنگ ارزشيابي در خدمات دولتي است. بدين منظور پيشنهاد شده است ارتقاي سطح مهارت در وزارتخانهها، توسعه شبكههاي مشاركت در تجربه و بهبود اطلاعات در اختيار تصميم گيران و سرمايهگذاري در نيروي انساني قرار گيرد. تفكر اصلي در اين پيشنهادات ايجاد فرهنگ نتيجه - محور براي كمك به ارتباط آشكارتر بين تخصيص هزينهها و اهداف سياستها است.

تاكيد خاص بر آموزش و توسعه مديريت شده است. منظور از اين اقدام ايجاد حامياني براي نوسازي خدمات دولتي و تاكيد بيشتر بر نتايج بوده است.

آموزش و حمايتهاي ديگر براي انجام بررسيهاي هزينهاي ارايه شده است. هدف از اين اقدامات ايجاد مهارتهاي خاص در خدمات دولتي و همچنين ايجاد فرهنگ تلقي نتيجه به عنوان بخش بهم پيوسته كار افراد است.

به رغم تاكيد نوسازي خدمات دولتي و توجه به نتيجه و عملكرد محوري، در عمل ساير مسايل برحسب موقعيت زماني اولويت بيشتري يافتهاند.

در سطح خدمات عمومي فردي، چنين تلقي ميشود كه اگرچه اين خدمات بيشتر بر اندازهگيري نتايج متمركز شود فقط افراد پاسخگو و مسئول براي دستيابي به نتايج ميشوند و مسئوليت خاصي متوجه دولت و سياستگزاران نخواهد بود.

به دليل نبود ارتباط بين نتايج و اهداف خاص، تاكيد بيش از اندازه بر نتايج مبتني بر اهداف ممكن است منجر به جابجايي در انگيزه ها شود.

موافقتنامه مشاركت اجتماعي اعتماد بيشتري را نسبت به تمركز و تاكيد بر نتايج ايجاد كرده است.

سرمايهگذاري در ظرفيت سازي به ويژه در توسعه فرهنگ مديريت و گزارشگيري عملكرد محور.

تفكيك پاسخگويي فردي و سازماني و نهادي نسبت به نتايج به دست آمده

از سال 2001 بحث بودجهريزي بر مبناي عملكرد در اين كشور مطرح بوده است. در اين سال وزارت دارايي در چارچوب يك برنامه اصلاح بودجه، پيشنهادي در اين زمينه به دولت مطرح ساخت كه به تصويب رسيد. برنامه اصلاحات در مرحله بعد به تصويب مجلس نيز رسانده شد.

نظام بودجهريزي عملياتي ابتدا به صورت نمونه در وزارتخانههاي ارتباطات و فناوري اطلاعات، وزارت برق، وزارت بهداشت، وزارت آموزش عالي، وزارت آموزش به اجرا درآمد. در انجام اين كار از خدمات مشاورهاي بانك جهاني استفاده بعمل آمد.

از زمان شروع اجراي نظام، ماهانه دو جلسه در وزارت دارايي با شركت كارشناسان ذيربط برگزار شده است. مديران مياني دستگاههاي اجرايي نيز مشاركت فعالي در اين زمينه داشتهاند.

نتايج اجراي بودجهريزي بر مبناي عملكرد در وزارتخانههاي نمونه ياد شده مورد ارزشيابي قرار گرفته و در دست بررسي است.

مهمترين چالشي كه گروه كارشناسان فعال در طرحهاي نمونه با آن روبرو بودهاند، تهيه مجموعه شاخصهاي عملكردي است كه بتواند به وزارتخانههاي داراي فعاليتهاي نسبتا مشابه به كار برده شود.

دومين مشكل تسري اقدامات انجام شده در وزارتخانههاي نمونه به ساير دستگاههاي اجرايي كه در دست بررسي است.

حركت به سوي بودجهريزي بر مبناي نتيجه تجربه خوبي براي كشور بوده است. تجربيات بدست آمده از كاربرد اين روش در وزارتخانههاي نمونه، امكانپذيري حركت از بودجهريزي داده محور به ستانده محور را براي مديران مياني به اثبات رسانده است.

در نبود يك نظام اطلاعات مديريتي، گزارشگري و كنترل و ارزشيابي، بودجهريزي بر مبناي عملكرد موفق نخواهد بود.

عزم و تعهد مقامات به اجراي نظام مهمترين پيش شرط است. بنابراين از يك طرف مقامات كشور بايد نسبت به اجراي نظام متعهد شوند و از سوي ديگر مديران مياني نيز در خصوص مزاياي اجراي آن توجيه شوند.

تدوين قوانين و مقررات براي مجبور كردن گروههاي مخالف براي اجراي نظام به طور يقين كارساز نخواهد بود. بايد با صبر و شكيبايي و ارائه دليل و منطق اين گروهها را متقاعد به اجراي نظام كرد.

از سال 2002 با شروع اصلاحات گسترده سياسي، اجتماعي در اين كشور، اصطلاحات گستردهاي نيز در ارتباط با نظام مديريت مالي و بودجهريزي انتقال و واگذاري مسئوليتها و منابع از مركز به مناطق و دولتهاي مركزي و همچنين ارتقاي شفافيت و پاسخگويي مديران بعمل آمده است.

ج – موانع اصلي موجود بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د- درس يا درسهاي مهم از اجراي نظام

4- ايرلند

الف - زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب - تلاشهاي به عمل آمده در زمينه فرهنگ سازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

ج - موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

د – درس يا درسهاي حاصل از اجراي نظام

5- مصر

الف – زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب - تلاشهاي بعمل آمده در جهت فرهنگسازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

ج - موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د – درس يا درسهاي حاصل از اجراي نظام

6- مكزيك

الف- زمان و چگونگي اجراي نظام

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگسازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

به دنبال آغاز كار دولت جديد در سال 2002، "نظام برنامهريزي مشاركتي ملي" شامل راهبردها، اهداف، سياستها و برنامههاي اجرايي تهيه و به اجرا درآمده است. اين برنامه جهتگيريهاي اساسي دولت طي 6 سال بعد را تعيين كرده است. يكي از اولويتهاي مهم اين برنامه تاكيد بر نتايج به جاي محصول است.

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

اولويت بندي هدفهاي مربوط به ارزشيابي عملكرد

اصلاحات اداري و مالي

اعطاي اختيارات مديريتي و استفاده از انگيزهها

اصلاح نظام حسابداري و حسابرسي

در مكزيك نظام ارشيابي به طور مستقل به اجرا درآمده است، زيرا تاكيد بر اجرايي بودن اصلاحات بوده است. و در نتيجه ساير نظامهاي مرتبط مورد اصلاح قرار نگرفته است.

د- درس يا درسها حاصل از اجراي نظام

7- هلند

الف- زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

در ژوئن 1999، دولت هلند پيشنهادي را در زمينه بهبود نظام اطلاعاتي در دسترس اسناد بودجه و حسابهاي سالانه به مجلس ارائه نمود. هدف از ارائه اين پيشنهاد سياست محور كردن بيشتر فرآيند بودجهريزي بود. اين مهم از طريق ارائه اطلاعاتي در زمينه عملكرد اهداف پيشبيني شده، ابزارهاي سياسي و هزينه اجراي آن انجام ميگيرد. نظام جديد بودجهريزي شامل شاخصهاي عملكرد زير ميباشد:

كميت، كيفيت و هزينه محصولات و خدمات توليد شده به وسيله دولت به منظور دستيابي به نتايج خاص.

عملكرد حاصل از اقدامات دولت در زمينههاي ياد شده

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگسازي بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

اقدامات انجام شده در اين زمنيه منجر به نتايج زير شده است:

قانونگذاري شفافتر و كاربرديتر براي استفاده كنندگان

برگزاري دورههاي مختلف از طريق دانشكده دولتي ماليه عمومي و بودجهريزي

برگزاري همايشها و كارگاههاي آموزشي متعدد و انتشار مقالات مختلف

استقرار نظام تشويقي براي پيشگامان نظام جديد

دادن اولويت بيشتر به نظام ارزشيابي بودجه دولت

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

از طريق اسناد بودجه تهيه شده بر اساس نظام جديد مقايسه بين اهداف مورد نظر عملكرد و آشكار كردن نقاط ضعف بسيار ساده شده است. (هم از ديدگاه كارآيي مديران و هم اثربخش سياستها). همين امر باعث ايجاد يك سازوكار دفاعي در مقابل نظام جديد از سوي بعضي از مديران شده است. مديراني كه نميخواهند كارشان در معرض ارزشيابي قرار گيرد سعي ميكنند به بهانههاي مختلف خود را مستثني نمايند.

د - درس يا دروسهاي حاصل از اجراي نظام

كار را نبايد خيلي پيچيده كرد، نظام بايد تا حد امكان ساده طراحي شود.

اجراي كامل نظام يك فرآيند بلند مدت است، نبايد انتظار داشت در كوتاه مدت نتيجه دهد.

استقرار نظام تشويق و تنبيه ضروري است.

8- اسپانيا

الف- زمان وچگونگي شروع و اجراي نظام

دردهه 1980، مهمترين هدف دستگاه اجرايي مسئول بودجه، تنظيم امور مخارج بود. بعد از سال 1982، اقدامات مربوط به اصلاح بر تغيير ساختار بودجه و فرآيند تخصيص منابع و حركت از مبادلات دو جانبه به چند جانبه، تلفيق فرآيند حسابرسي در روشهاي تهيه و تنظيم بودجه و توجه بيشتر به عملكرد و دستاوردهاي برنامههاي خاص متمركز شد و از دهه 1990 منافع حاصل از اين اقدامات آشكار گرديد.

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگسازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

به طور كلي در دهه گذشته نظام اندازهگيري عملكرد و نظام كنترل و ارزشيابي واحدهاي دولتي پيشرفت شايان توجهي كرده است. البته روند اصلاحات در دستگاههاي دولتي متفاوت بوده است. به نظر ميرسد بررسيهاي مقايسهاي بيشتري در اين زمينه لازم باشد. انجام اصلاحات در زمينه اندازهگيري ميزان عملكرد برنامههاي دولت مشكلتر از آن چيزي بوده است كه تصور ميشد.

در سالهاي گذشته، دولت اسپانيا تلاش كرده است كارآيي بخش دولتي، از طريق اصلاح ساختار سازماني و ارائه خدمات حرفهايتر و خصوصي سازي ارتقاء بخشد. گام اخير تصويب قانوني در زمينه تعهدات دولت نسبت به گزارش عملكرد برنامههاي دولت به مجلس ميباشد. با اين وجود مانند ساير كشورها، تجديد سازمان دولت طولانيتر و سختتر از آنچه تصور ميشد بوده است.

مهمترين عامل موفقيت محدود بودجهريزي مبتني بر عملكرد، پشتيباني سياسي ضعيف و يا نبود پشتيباني سياسي بوده است. طي دوره 1980 انگيزه زيادي در وزارت دارايي براي پشتيباني از استفاده از بودجهريزي بر مبناي عملكرد وجود داشت. ولي چنين انگيزه مشابهي در دولت و مجلس وجود نداشت. موفقيت اصلاحات آينده نظام بودجهريزي شامل بودجهريزي بر مبناي عملكرد، نيازمند پشتيباني سياسي در سطح بالا براي تضمين توسعه بيشتر آن است. هر چند كه اين هم كافي نخواهد بود.

نظام بودجهريزي نبايد به صورت يك تمرين ساده از پيشبيني مالي- اقتصادي تلقي شود. اصلاحات در اسپانيا به صورت متمركز بوده و كوشش شده است در تمامي موارد به اجرا درآيد.

به كاربردن روشهاي اصلاح بودجه كه از مشاركت عوامل ديگر بهره نميبرد ممكن است به عدم تمكين و حتي مقابله بيانجامد.

ساز و كارهاي سنتي بايد با توسعه فرهنگ و عملكرد تكميل شود.

اصلاح نظام بودجهريزي بخشها بايد در چارچوب اصلاحات كلي نظام بودجهريزي انجام گيرد.

بودجهريزي مبتني بر نتايج الگوي مناسبي است كه توسعه مديريت مبتني بر عملكرد را تسهيل ميكند. استمرار اصلاحات به عمل آمده در نظام بودجهريزي بستگي به توسعه ظرفيتهاي فراگيري و افزايش انگيزه و همچنين پشتيباني سياسي براي اصلاحت دارد.

از سال 1990 بحث اصلاح نظام بودجه در جامعه به طور گسترده مطرح گرديد. عامه مردم تمايل داشتند آثار سياستها و راهبردهاي اقتصايد در زمينههاي مختلف را بدانند.

دهه 1990 گرايش كلي در سطح بينالمللي توجه به كاهش فقر به عنوان هدف نهايي توسعه بود. به همين مناسبت كشورهاي مختلف تعهدات مشتركي در همايشهاي بينالمللي در اين امر متقبل شد.

روند افزايشي سياستهاي آزادسازي و نظامهاي چند حزبي موجب فشارهاي سياسي براي شروع تمركز به نتايج نه تنها در منابع مالي، بلكه زيربناهاي ايجاد شده گرديد.

در خصوص مديريت خدمات عمومي برنامه اصلاحات بخش عمومي تدوين شده است كه هدف اصلي آن اصلاح خدمات عمومي به منظور تمركزي بر نتايج و مديريت مبتني بر نتايج است.

در زمينه توسعه، برنامه اصلاحات تدوين شده در پي كاهش فقر است. هدف نهايي اين برنامه ريشه كني فقر و بهبود شرايط زندگي است.

در مديريت ماليه عمومي اصلاحاتي به عمل آمده كه از آن جمله ميتوان به تهيه چارچوب ميان مدت مخارج دولت (MTEF) اشاره كرد.

در سطح بخشهاي اقتصادي، برنامههاي اصلاحات در بخشهاي حقوقي، كشاورزي، بهداشت، آموزش و راه به اجرا درآمده است.

اگر چه اصلاحات انجام شده در زمينه مديريت و بودجهريزي مبتني بر نتايج مرتبط با يكديگر بودهاند، ليكن اين ارتباط براي همگان آشكار نبوده است. اصلاحات در زمانهاي مختلف به اجرا درآمده و هماهنگي آنها بر عهده سازمانهاي مختلفي بوده كه خود را متولي امر دانسته و يك هماهنگ كننده عمومي وجود نداشته است.

انگيزهها و ابزارهاي اجرايي متفاوتي عامل اصلاحات بودهاند به طور مثال در برنامه اصلاحات ماليه عمومي، انگيزه اصلي افزايش سقف بودجه وزارتخانهها ودستگاههاي اجرايي بوده است. در برنامه اصلاحات بخش عمومي، انگيزه اصلي افزايش حقوق در برخي زمينههاي خاص است و در برنامه كاهش فقر انگيزه دستيابي به منبع لازم براي اجراي اين برنامه ميباشد.

اصلاحات عمدتاً از سوي تكنوكراتها رهبري ميشود و سياستمداران نقش زيادي در آن ندارند. اگر چه تمايل سياسي براي اصلاحات وجود دارد.

بايد تلاش شود برنامههاي مختلفي كه براي انجام اصلاحات به عمل ميآيند هماهنگي لازم را با يكديگر داشته باشند.

انتخاب يك نهاد هماهنگ كننده با ظرفيت و امكانات لازم براي انجام اين كار ميتواند موثر باشد.

ظرفيت لازم براي فرآيند اصلاحات و ايجاد انگيزههاي در اين زمينه بايد ايجاد شود.

در سال 1995 با توجه به تشديد مشكلات ناشي از فقر گسترده، برنامه عمل جامع ريشهكني فقر در كشور به اجرا درآمد كه بخش عمدهاي از آن تامين منابع لازم براي اين برنامه با هدف كاهش جمعيت زير خط فقر به 7/10 درصد تا سال 2017 است. بودجه دولت نيز طي اين سالها با هدف اصلي تامين منابع براي اين برنامه تهيه و به اجرا درآمده است.

سياست عدم تمركز براي نزديك كردن خدمات به مردم به اجرا درآمده است.

هدفهاي توسعه هزاره در چارچوب هدف كلي ريشه كني فقر سازماندهي شده است كه از عوامل مهم آن حكمراني خوب و توسعه انساني ميباشد.

اصلاح بخش عمومي بر اساس مديريت بر مبناي نتايج و بودجه ريزي مبتني بر عملكرد. تلاشهايي براي آموزش مديران در اين دو زمينه به عمل آمده است. هدفگذاري و انتخاب محصول مناسب و شاخصهاي عملكرد مهمترين مواد آموزشي بوده است.

بخشهاي اقتصادي سياستها و طرحهاي سرمايهگذاري خود را با شاخصهاي عملكرد شفاف به اجرا درآوردهاند. عملكرد خوب اين بخشها با افزايش مستمر بودجه همراه بوده است.

دولت و بخش خصوصي در اجراي پروژههاي مشترك سياستهاي تامين منابع خود را براي دستيابي به نتايج مورد نظر ساماندهي كردهاند.

چارچوب ميان مدت مخارج (MTEF) به عنوان يك ابزار برنامهريزي، بودجهريزي و كنترل براي اجراي برنامههاي مورد نظر مورد استفاده قرار گرفته است. بودجه محدود دولت در پي ارتقاي كارآيي و اثر بخشي بوده است.

اعتبارات مناطق افزايشي مستمري داشته و سهم اين مناطق در كل اعتبارات بودجه دولت به 40 درصد رسيده است.

زمينههاي دستيابي به نتايج به دليل محدوديت ظرفيتهاي بخش دولتي بسيار محدود است. اين محدوديتها هم در زمينه بودجهريزي و هم برنامهريزي وجود داشته است.

دنبال كردن هدفهاي اقتصادي، با توجه به حجم بدهيها سرعت حركت به سوي نتايج توسعه را كاهش داده است.

انتخاب شاخصهاي عملكرد براي اهداف يكي از مشكلاتي بوده كه باعث طولاني شدن فرآيند اصلاحات شده است.

متقاعد ساختن رهبران سياسي در خصوص نتايج هدفهاي برنامههاي توسعه ملي

اگر چه مهمترين بخش بودجه را كمكها تشكيل ميدهد فرايند تخصيص منابع طرحهاي سرمايهگذاري به منظور افزايش كارآيي لزوماً در جهت تحقق نتايج هدفها صورت ميگيرد.

استقرار يك نظام كنترل و ارزشيابي كارآمد براي حصول اطمينان از موفقيتآميز بودن روند اصلاحات از اهميت زيادي برخوردار است.

بعد از انتخابات سال 1997، دولت مجموعهاي از اصلاحات مخارج دولتي را در قالب "برنامه بررسي جامع مخارج" در سال 1998 ارائه نمود. اين مجموعه شامل يك برنامه 3 سالانه مخارج به منظور مديريت خدمات عمومي براي دستگاههاي اجرايي، داشتن بودجههاي جاري و سرمايهگذاري مجزا به منظور جلوگيري از تحت فشار قرار گرفتن طرحهاي سرمايهگذاري ضروري، ارائه نظام حسابداري جديد براي كنترل روند مخارج است.

حركت به سوي هدفهاي بلند مدتتر براي تخصيص منابع بودجه

در برنامه ياد شده جديد 600 هدف عملكرد در 35 موضوع مختلف پيشبيني شده است. بيشترين اين هدفها در خصوص دادهها و فرآيندها است.

هدفهاي مزبور مجموعاً 18 دستگاه اجرايي را در بر ميگيرد. رويكرد اين اهداف بيشتر معطوف به عملكرد و نتايج ميباشد.

دستگاههاي اجرايي سالانه دوبار گزارش عملكرد اهداف خود را ارائه نمودهاند.

اجراي برنامه مخارج موجب پاسخگويي بهتر دولت و مجلس شده است، كيفيت و كميت گزارشهاي عملكرد ارتقاء يافته و در چارچوب برنامه ميان مدت مخارج تخصيص منابع با اثر بخشي مهمتري صورت گرفته است.

هيچگونه تنبيهي براي مديراني كه اهداف مورد نظر را محقق نكردهاند وجود ندارد.

عملكرد برنامه دوبار در سال انجام ميگيرد و روساي دستگاههاي اجرايي در مقابل وظايف خود پاسخگو بودهآند.

عملكرد دوره گذشته دستگاههاي اجراي ملاك تخصيص اعتبارات قرار گرفته است.

بعد از گذشت 7 سال از برنامه اصلاحات، تنها مانع بر سر راه اجراي آن مخالفتهاي حزب مخالف دولت بوده است.

گزارشهاي ارزشيابي حاكي از بهبود ارتباط بين دولت مركزي، دولتهاي منطقهاي و سازمانهاي ناحيهاي بوده است.

نظام حسابداري برنامه نياز به بازبيني دارد.

قبل از هدفگذاري مشورتهاي لازم بايد به عمل آيد.

هدفگذاري بايد براي دوره ميان مدت و بلند مدت انجام گيرد. استراتژيهاي بلند مدت و كوتاه مدت به دستگاهها امكان ميدهد بر نتايج عملكرد متمركز شوند و از عكسالعمل كوتاه مدت جلوگيري مينمايد.

اهميت اندازهگيري نبايد دست كم گرفته شود. اندازهگيري برخي از نتايج مشكل است. با اين وجود بايد كوشش شود اين نتايج اندازهگيري شوند و از محاسبه محصولات واسطه بايد خودداري نمود.

از تعداد شاخصهاي عملكرد بايد خودداري كرد.

قانون عملكرد و نتايج دولت از سال 1993 مبناي چارچوب بودجهريزي بر مبناي عملكرد دولت و دستگاههاي اجرايي ميباشد.

مهمترين فرازهاي قانون ياد شده در قانون بودجه سال 1990 مورد عمل قرار گرفته بود. دفتر مديريت و بودجه در گزارش خود نياز به برنامهريزي استراتژيك، كنترل و ارزشيابي عملكرد و انعطافپذيري و پاسخگويي را مورد تاكيد قرار داد.

برنامهريزي استراتژيك - در اين برنامه وظايف و ماموريتهاي دستگاههاي اجرايي مشخص شده و اهداف بلند مدت اين دستگاهها تعيين شده است. در شروع دهه 1990 تعداد كمي از دستگاهها فاقد اين برنامه بودند. ولي در حال حاضر برنامهريزي استراتژيك نه تنها مسئوليت تمامي دستگاههاي اجرايي به شمار ميآيد بلكه در هر دفتر و واحد اجرايي مبناي فعاليتها به شمار ميآيد.

اندازهگيري عملكرد - بودجه سالانه دستگاههاي اجرايي بايد همراه با برنامههاي عملكرد سالانه پيشنهاد شوند. اين برنامهها ابتدا به دفتر مديريت و بودجه پيشنهاد ميشود و پس از بررسي اين دفتر به كنگره ارسال ميشود.

تلفيق بودجه و عملكرد - تلفيق عملكرد يكي از پنج نوآوري دولت ميباشد كه در بودجه دو سال اخير (2004 و 2005) مورد تاكيد بوده است.

ارزشيابي برنامه - به رغم تلاشهاي به عمل آمده در اين زمينه عرضه و تقاضاي اين ارزشيابي هر دو ضعيف بوده است. در بلندمدت، پايداري و اعتبار بودجهريزي مبتني بر عملكرد نيازمند بهبود ظرفيتهاي ارزشيابي است.

تشخيص هزينههاي برنامههاي اجرايي بودجه - به منظور درك بهتر هزينههاي برنامههاي اجرايي، حسابداري فعاليتهاي بودجه بايد بر اساس برآورد دقيق منابع مورد استفاده انجام شود. اين امر گام مهمي به سوي بودجهريزي بر مبناي نتيجه و افزايش شفافيت مالي ميباشد. در حال حاضر چنين چيزي وجود ندارد.

استقرار نظام گزارشگيري مناسب- تعداد كمي از دستگاههاي اجرايي مجهز به نظام خودكار به هم پيوسته اطلاعات هزينه و اهداف براي گزارشگيري عملكرد ميباشند.

لزوم استفاده از تجربه كشورهاي ديگر در زمينه اجراي اين نظام. در كاربرد اين نظام در آمريكا از تجربيات كشورهاي استراليا، كانادا، نيوزيلند و انگليس استفاده شده است.

بودجهريزي بر مبناي عملكرد بايد هماهنگي با ساير برنامههاي توسعه كشور به اجرا درآيد.

اجراي اين نظام نيازمند ارتباط بيشتري بين منابع و نتايج است.

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د- درس يا درسهاي حاصل از نظام

9- تانزانيا

الف- زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگسازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهبندي بر مبناي عملكرد

د- درس يا درسهاي حاصل از نظام

10- اوگاندا

الف- زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگ سازي بودجهريزي بر مبناي عملكرد

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د- درس يا درسهاي حاصل از نظام

11- انگليس

الف- زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگ سازي بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

ج- موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

د- درس يا درسهاي مهم حاصل از نظام

12- آمريكا

الف- زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

ب- تلاشهاي به عمل آمده در جهت فرهنگ سازي بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

ج - موانع اصلي بر سر راه توسعه بيشتر نظام بودجهريزي بر مبناي عملكرد

انجمن مهندسی و مدیریت ساخت ایران (ICEMA) Iran Construction Engineering Management Association

د- درس يا درسهاي حاصل از نظام

منبع:وبسایت دکتر روانشادنیا